新冠肺炎疫情之下,政府治理体系将迎来哪些考验?

CFIC 导读

◆ 2020 年春节期间突发的新型冠状病毒感染肺炎疫情,在极短时间内对我国政府治理能力提出了极高要求;能不能战胜疫情,也在很大程度上依赖于政府的治理能力。下文为复旦泛海国际金融学院智库中心主任李清娟博士,对突发疫情下政府治理体系的反思与建议。

突如其来的新型冠状病毒感染的肺炎疫情在 2019 年 12 月中下旬从武汉华南海鲜市场爆发,随着疫情加重,叠加春运高峰期间武汉人员流动频繁,疫情快速向全国蔓延扩散。1 月 31 日凌晨 3 点 30 分,世界卫生组织(WHO)正式宣布将此次新型冠状病毒感染肺炎疫情列为 " 国际关注的突发公共卫生事件(PHEIC)"。该事件暴露出我国在应对突发公共卫生事件上政府治理体系和风险防控能力的不足,造成国家经济和社会等多方面停摆,我们相信,全国人民在政府统一指导下抗击疫情一定会取得显著成效,但是造成的人力物力的消耗也是惊人的。如何在下一步经济和社会治理方面进行优化和改革是本文关注的重点,需要重视对全民统一休假模式的反思避免大规模人员流动的风险防范,鼓励灵活的远程办公模式,促进新兴产业与传统产业融合发展,引导国家有序、健康与持续发展。

一、新冠疫情引发的中国政府治理体系问题反思(一)公共医疗卫生体系应当以预防为主本次疫情与 2003 年 SARS 相比(如下图)来势凶猛扩散速度快,疫情受到国家的高度重视后,各级政府以雷霆之势积极应对,值得肯定的是中央与地方政府在疫情控制上的决心和果断,但是初期的预防是政府在面对疫情的短板之处。在这个风险高发的社会,风险预防是民众对政府治理体系和治理能力最基本的要求。新冠肺炎疫情之下,政府治理体系将迎来哪些考验?中国疾控中心原副主任杨功焕在接受《经济观察报》采访时提出,中国在经历 2003 年 SARS 疫情之后花重金建立了中国传染病与突发公共卫生事件监测信息系统。这套网络直报系统并不是逐级报告,而是只要医院在网络系统中点击报告了病例,中国疾控中心第一时间就应该收到。但是直到 1 月 20 日国务院将此次新型冠状病毒肺炎疫情作为乙类传染病按甲类管理后,才纳入网络直报系统。这是因为一种全新的并未纳入传染性疾病报告目录的病毒,网络直报系统并不能发挥出应有的防范效果,事先预防的功能也就无法发挥。此外一些医疗机构网络直报工作队伍专业知识不足,各地区之间工作人员的专业素质也不一样,甚至还存在少数医疗机构缺乏专门从事传染病网络直报工作的地区,这些缺乏网络直报意识重视的地方也将对我国的传染病预防造成阻碍。
此外,医疗物资的战略储备不足,也是造成本次疫情医疗物资匮乏的重要原因,为了节省医院的成本,多数医院的防护物资储备量不会超过一个月,甚至有的医院储备量为零。" 兵马未动粮草先行 " 的理念被忽视,数十年间我国未发生过大规模的公共卫生事件,使得医院、红十会、政府都未重视医疗防护用品的储备问题。(二)集体休假模式的困局我国的国家法定节假日采取的是十四亿人同时休假的模式,从国家对节假日人口流动统计来看,中国式的集体停工、休假带来的是 " 黄金周集体堵高速 " 的尴尬境况," 长期停摆、集体度假 " 的模式在企业的运行中也是一种困局。近几年国务院拟定了新的 " 节假改革方案 ",内容上是大同小异的,基本上仍然是在集中假期的死胡同打转。值得重视的是在本次疫情传播过程中大规模的迁徙活动也起到了加速的作用,这对旅游相关的酒店、客运行业的打击也是致命的。因此,如何设定休假才能契合未来社会发展的需求?长假模式源于 1990 年代朱镕基总理在任时刺激消费提出的,国庆和春节 7 天长假是旨在提高福利让人民群众有更多的休息机会,还可起到增加消费、旅游、服务业等三产比重。随着中国收入水平的提高,集中假日对全球的旅游市场和设施都是一种短期集中而又昂贵消费。现在公众的观念已经改变,设立“黄金周”、“小长假”这样的调休休假方式的基础需求也发生了变化,休假模式也应当跟随时代的需求改变。此外,在疫情期间,政府鼓励企业采取智能化的线上办公,有条件的企业在平等、自愿的基础上与员工进行民主协商,就轮岗调薪、工时、待岗、休假等达成协议。智能化办公取代传统工作模式," 朝九晚五 " 式的工作制也逐渐向 " 完成定量工作任务 " 的标准转变,如此一来弹性工作制的存在是否会成为常态和必要将是未来劳工关系要考量的重点。互联网经济下的智能化办公若成为常态,不仅会带来相关的视频会议设备普及、办公软件升级、终端数据储存完善等智能化经济的发展,在法律领域也将发生较大的转变,《劳动法》作为一部公私兼备的社会法,平衡的是企业与劳动者双方的权利与义务,在肺炎疫情下,劳资利益的平衡将发生拐点。面对这样的法律关系发生改变趋势,法律所调整的权益将发生怎样的变化?立法上应当如何重视这种新式的劳工关系调整,才能既平衡企业发展的需求,又满足员工权益的保障,进而从法治的角度规范智能化办公这一新趋势。(三)健康的生活方式尚未形成1. 公共设施卫生商场、宾馆、影院、博物馆、候机(车)室、办公楼等人员密集场所的公共设备往往隐藏着巨大的卫生安全隐患,尤其是在认识到本次新型冠状病毒可以在无生命物体上生存,后期疫情信息整理证实该病毒的感染者更多的源自于公共场所,因此在落菌密度大的场所对传播媒介及时消毒非常的有必要。2020 年 1 月 30 日国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控机制印发《公共场所新型冠状病毒感染的肺炎卫生防护指南》,适用于新型冠状病毒感染的肺炎流行期间,针对正常使用的宾馆、商场、影院、游泳馆、博物馆、候车(机)室、办公楼等人群经常聚集活动的公共场所和工作场所的卫生防护,包括场所卫生操作指南和个人防护指南。华南市场说到底还是食品卫生监督的范畴," 野味 " 作为食品进入到华南市场是否满足食品市场质量准入标注?自 2017 年《野生动物保护法》正式实施以后,野生动物栖息地的保护、禁止食用野生动物、野生动物致害补偿等规定,意味着非法食用野生动物属于违法事件。2. 不分餐的饮食习惯餐饮业受本次疫情的影响非常大,疫情持续时间越长,餐饮业重新洗牌的可能性越大。疫情过后人们的餐饮习惯也将发生改变,消费者对饮食安全防护的重视也将提升,分餐制将是未来餐饮业发展的新方向。饮食不分餐,极易导致幽门螺杆菌、传染病病原体、呼吸道疾病的传播,每年因为口腔细菌传染导致的肝癌、胃癌等疾病的患者并不比 " 新兴冠状肺炎 " 带来的影响小。虽然分餐制目前在欧美等西方国家比较普遍,但分餐制并非舶来品,从现在的考古发掘来看,食案最先出现于战国时期,云南江川李家山战国墓就发现了铜食案;在汉代《宴饮百戏图》、《夫妻宴享图》等壁画和《史记项羽本纪》中,可以窥见古人食案而坐、分食飨宴的状态。直到唐代分餐制才开始出现,在餐具演变、食材丰富、烹饪多样化等条件的基础上分餐制才逐步被合餐制所取代,随后受西方文明和流行病突袭的冲击," 公筷 " 的概念又再度兴起。受制于产生隔阂感、影响家庭和谐等因素,即使是 " 公筷 " 也没有真正在中国推行开,然而有很多人已经接受分餐制,只是碍于面子在聚餐时难以提出或提出受阻不便坚持己见而放弃。SARS 之后流行的分餐制共识没有被固化下来,此次的疫情应成为中国餐饮行业改革的诱因,分餐制全面推行的契机已经到来。(四)疫情期间对经济短期打击较大如图所示,从现有的统计数据来看,春节作为传统节日是我国消费增长的一个节点,春运、春节档、旅游、购物等等消费式的经济增长受疫情较大,国家发改委对本次疫情对中国经济的影响的回应也证实交通运输、文化旅游、酒店餐饮、影视娱乐等消费影响大。根据交通运输部的统计数据显示,春节假期十天春运同比下降近 73%,但这种暂时性、阶段性的影响不会影响整体上中国经济的发展,进入二月份以后国家与地方政府也在陆续发布经济利好正好政策以弥补延迟复工、开业等带来的负面影响,如 2 月 1 日中国人民银行、财政部、银保监会等联合发布了《关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》,加大信贷对企业的资金支持。因此,短期内疫情对经济的冲击较大,随着各地采取企业帮扶措施,疫情防控取得有效的进展和成效后不会改变中国经济长期向好的基本面,受疫情影响较大的服务业与消费也将逐步恢复常态。新冠肺炎疫情之下,政府治理体系将迎来哪些考验?图片来源:梁中华宏观研究新冠肺炎疫情之下,政府治理体系将迎来哪些考验?图片来源:梁中华宏观研究新冠肺炎疫情之下,政府治理体系将迎来哪些考验?图片来源:梁中华宏观研究
国家统计局 1 月 31 日公布数据显示(如图所示),1 月份中国制造业 PMI 为 50.0%,比上月小幅回落 0.2%。从企业规模看,大型企业 PMI 为 50.4%,比上月回落 0.2%,中型企业 PMI 为 50.1%,比上月回落 1.3%,大、中型企业 PMI 均位于临界点之上;小型企业 PMI 为 48.6%,比上月回升 1.4%,仍位于临界点之下。由于 1 月 PMI 调查时点在 1 月 20 日之前,疫情影响尚未在调查结果中充分显现,PMI 并未明显走弱。受疫情影响,国内经济下行压力仍然很大,2 月份经济数据将受到明显影响,预计一季度经济增速将明显放缓,逆周期调控政策力度将进一步加大。新冠肺炎疫情之下,政府治理体系将迎来哪些考验?同时,2003 年 SARS 的危机颠覆了中国传统的消费模式,为新兴服务业带来了发展机遇,淘宝、京东等线上交易平台带动了物流、金融等相关产业的转型,如今网上购物、订餐、娱乐等数字经济新业态的发展已经形成了完善的产业链。疫情更会进一步推动传统企业转型发展,企业在这时砍去多余的枝叶,保留核心的躯干,等疫情过去后将迎来新的发展机遇,正如北京大学国家发展研究院 BiMBA 商学院院长陈春花所说:在危机的时候,对业务结构做加减法,从而使得公司具有更有效的动态应对不确定性的业务能力,一旦机会来临,这种更加合理的业务结构便能让企业有机会与其他企业拉开距离。
此外,疫情期间引起争议较大的就是《囧妈》的免费放映,在春节档电影全面撤档后,徐峥与字节跳动签约开启线上投放未上架电影,它意味着一种全新的线上影院的更新,这次事件是否能颠覆传统的影视放映模式目前还难以预料,但是电影线上首发的开端已经开启,随之而来的将是 4K 高清与 5G 共同加载下的智能经济发展的新格局,传统线下院线若不能及时适应时代潮流的需求其发展可能越来越被动,这次事件也为线下影院敲响转型升级的警钟。由此,疫情将推动各个传统领域智能化改革的进程。二、加强宏观治理和政策支持的几条建议(一)公共医疗卫生体系的预防原则突发公共卫生事件的预防,是预在前防在后,事前的防范准备考验着政府对卫生事件的侦查和应急能力,对政府治理能力提出更高的要求。凡事预则立,在突发事件事前预防中也不例外。传统的事后危险消除必须由事前的风险预防所取代," 风险预防原则 " 是国际上在面对环境问题时提出的一项基本原则,从危害的防治到风险即潜在的损害的预防,将成为公共卫生安全制度调试的重点。《国家突发公共卫生事件应急预案》中强调要坚持预防为主、常备不懈,做好应对突发公共卫生事件的各项准备工作。尤其是国家疾控中心的疫情直报体系,不能因为疫情属于新型病毒就无法上报国家,对于未知的病毒更应该适用风险预防,将可能发生的疫情扼杀在萌芽的初期,同时对疾控中心相关工作人员传染性疾病知识的普及也尤为重要,工作人员只有用专业的知识去面对疫情才能实现疫情的早发现、早隔离、早消除。法律的生命在于实施,此次疫情后政府应当加强突发公共卫生时间的应急管理机构的整顿,采取多种措施提升专业技术团队的应急处理能力,全面培训疾控人员的传染病甄别知识、平衡各地区的专业队伍,对可能发生的突发事件科学、及时的做出预警反馈,将风险控制在传播的初期,进而达到迅速控制疫情的传播和蔓延的效果。本次疫情也包露出中国在面对突发公共卫生事件时应急物资储备的信息和应急物资综合管理信息的缺乏,在储备和调用应急物资时未进行科学合理的规划。因此,政府应当发挥行政指导的智能,指导建立应急物资储备的信息库和应急物资综合管理信息库,依据科学的应急物资储备目录储备医疗物资,根据物资的周转期限及时更新储备额度,为更好地应对突发公共卫生事件提供物质保障。(二)改革法定节假日休假模式英美的休假制度相似,法定假日较少,更加重视员工福利带薪休假。以英国为例,英国每年只有 7 个法定假日,甚至圣诞节的假期都只有两天。英国的员工一般可以享受 25 天左右的带薪年假,向公司报备后一年中随时可以休。夏天和圣诞节都是休假的高峰期。大多数的欧洲人都会选择在圣诞节前后休两周的长假,回家陪伴家人。不庆祝圣诞节的非基督教徒一般都会选择在这段时间坚守岗位,把年假用在一年中其他时间。当然,也有不少小公司在圣诞节和新年这段时间选择关门休息。比如 12 月 27-30 日如果是工作日,有些小公司就会强制放假,这几天也会从年假的额度里扣除。下图是 2020 年英格兰和威尔士的法定假日。新冠肺炎疫情之下,政府治理体系将迎来哪些考验?日本在公休日与节假日上我国的休假方式有相似之处,但日本采取的是三连休的 " 振替休日 ",在假日与周休重合时采取三连休,并且研究结果也表明,三天的假期在促进旅游经济发展上更有助益。
为了避免集中式假日,减少休闲旅游的集中度,建议政府在疫情结束后在立法中借鉴他国的假日制度改革我国的假日设置,休假改革应当人性化设计,在符合我国经济发展整体趋势的基础上适当增加假期的天数,并由政府保障休假制度的落实。首先,可以将假日设置权力下放至地方,在不改变现有假期总体数量的基础上,地方根据本地传统习俗设置地方特色假日,实现假期政策的创新的同时还可以展现地方特色,增强旅游事业的发展。其次,将法定假日总数折算给个人,可以保留强制性连续休假两周,但是具体的休假时间在不影响企业正常运行的基础上由劳动者与企业自主协商。第三,增加三连休的休假模式,引导新的工作方式和思维方式,以分散式休假调解共时化的矛盾,三连休的模式相较于二连休的模式更利于劳动者走出去享受假日时光,这将推动休闲旅游的发展,刺激消费经济的增长。最后,改变法定节假日后,假期必须强制性执行,以保障劳动者的休息权,严格限定用人单位以支付津贴方式取代职工休假以及职工自愿放弃休假的做法;对于企业违反休假规定的,要采取投诉、仲裁等必要的法定救济措施以保障劳动者的合法权益。此外,智能化办公后更应当保障劳动者的合法权益不受侵害,若形势发生变化,政府应当及时出台相应政策加以规制,目前虽无法明确具体的利益划分,但可以肯定的是政策的调整更多的是倾向于私权保护。此外,政府鼓励智能化办公的同时,可以对智能办公室服务提供公司、智能家具产品公司提供相应的扶持,以推进智能科技的研发和智能产业的发展。(三)引领健康生活方式加强对各地的公共卫生的监察力度,保障公共卫生的财政支出,鼓励企业参与相关区域公共卫生治理,调动各种资源补齐公共卫生短板,尤其是公共卫生发展不均衡地区。加强市场监管和法治建设,坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易。引导民众认识野生动物的属性,普及野生动物这个行走的病毒携带者对人类的危害,彻底消灭野生动物的非法交易现象。疫情过后,大众对于安全、卫生的餐饮需求更加迫切,此时正是政府牵头制定各餐饮单位落实分餐制相关标准的时机,各餐饮单位应当主动为每桌配备分餐制用具,同时将 " 分餐制 " 推进情况纳入到各地餐饮业安全考评及文明单位创建标准等考核体系,并建立文明用餐的奖惩制度,确保分餐制扎实有序的推进。餐饮单位应当做好宣传引导工作,在就餐处张贴明显的 " 分餐 " 海报、标语;同时,应当积极对员工进行专业的分餐知识培训,以提供更为优质的餐饮服务。政府要发挥主导作用,用法治的思维推动国民习俗的改造,并及时对改造结果进行监督。政府应当对引导消费者在聚餐时拒绝在 " 共餐制 " 餐厅进食,倡导以居家消费为主的生活理念,反向刺激餐饮行业的整改。针对民众,政府有关部门应当通过各种渠道向公众传播 " 共餐制 " 相关传染性疾病知识,包括但不限于组建专家团队、社区宣讲、新媒体发布、视频讲解等,营造 " 分餐制 " 的舆论氛围,唤醒人们意识到共餐制背后的健康隐患以及传染性疾病的传播方式及其预防措施等信息。倡导有条件的家庭采取分餐制,或由 " 公勺公筷 " 逐步过度到分餐制,养成良好的饮食习惯,避免家庭内部的交叉感染。(四)加速传统产业与新兴产业的发展1、疫情将催生以人工智能为代表的新经济快速发展《孙子兵法》有云:" 故兵无常势,水无常形,能因敌而获胜者,谓之神。" 变化是社会的必然状态,也是产业发展的必然走向。可以预见的是电商、短视频、虚拟游戏、线上教育、知识付费等已然存在的线上项目将迎来新一波的发展,而无人零售、无人餐饮、无人机配送等高科技行业也将进一步研发拓展,线上服务业的繁荣也将是产业发展的新动力。2020 年 AI 人工智能+大数据+5G+区块链的结合,将形成强大的算法优化系统,亦会引领多个行业革命式的发展,提升整个社会的运营效率。智慧城市与智慧政府的融合,需要以更优质的算法及时处理各种信息,并合理的对社会发展的状态进行判断和处置,政府的管理更为科学、合理,决策更为快速的响应社会的发展需求。规范智能经济专项资金、项目等的使用,智能经济的发展需要各方投入与监督,从体质机制上规范信息安全保障机制,围绕核心技术、顶尖人才、标准规范、政策伦理等进行前瞻布局,为经济社会发展赋能。2. 网络教育网络教育随着互联网普及也并非新生事务,之所以能够引起热议是因为 2020 年 1 月 29 日,教育部为防控新型冠状病毒肺炎疫情在学校蔓延,决定采取延期开学这一重要举措。与此同时,各地教育部门通过网络视频教学等手段达到中小学校 " 停课不停教、不停学 " 的目的。如此大规模的网络教学对传统的教育培训将是一次冲击,也是一次发展机遇,它所体现的成本与效率、私人收益、社会收益等都优于传统教育模式,也能弥补教育资源分配不公的问题,因此,远程教育的财政补贴、经济资助体系等问题都有待于进一步解决。从网络教育延伸到知识付费领域,我们可以看到自 2018 年起,与知识付费相关的几个 APP 中在本次疫情期间播放量、打赏金额以及粉丝数都有了较大的增长,该类型的企业迎来新的发展机遇,目前该领域不需要政府过多的宏观调控,良性的市场竞争就是企业发展的沃土。3. 智能医疗和远程医疗美国首例新冠肺炎的医治就采取了智能机器人提供诊断和服务的举措。远程医疗是 5G 技术在物联网应用中一个十分重要的场景,基于 5G 通信的远程医疗,在传统医疗的基础上融合了在多种模式下的小设备无线通信技术及高速移动通信技术,可以实现远程外科手术的操作、无线远程会诊、患者监护和实时随访、突发救援事件的指挥和决策等。2019 年,我国智慧医疗建设行业规模超 880 亿元,预计到 2020 年这一数字将超 1000 亿元。远程医疗作为医疗的一种新模式,其发展得到了国务院的支持,包括硬件技术上支持高速宽带网络覆盖城乡医疗机构,建立互联网专线保障远程医疗需要,还有补贴资金向该类民生建设上的倾斜。疫情之下,远程医疗将出圈?全球物联网观察。作者简介 :

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复旦泛海国际金融学院智库中心主任 李清娟博士(资料图)

李清娟博士 , 复旦泛海国际金融学院智库中心主任 , 上海华夏经济发展研究院执行院长,曾任上海市商务委员会研究室主任。第十二届和十三届上海市人大代表 , 第十四届和十五届民进中央经济委员会委员。出版著作《Chinese Industral Development Handbook》、《全球城市:服务经济与国际化-伦敦 纽约 上海比较研究》、《西游漫记-牛津大学和哥伦比亚大学访学实录》、《长三角都市圈产业一体化研究》等,近期重点研究中国金融开放、上海国际金融中心建设、进博会溢出效应和长三角一体化等,智库研究成果曾得到国家主要领导人批示,并转化为政策内容。
本文作者:李清娟 (复旦大学泛海国际金融学院高级研究员)、孔雪 (上海华夏经济发展研究院 青年研究员)

本文来源:陆家嘴金融网

微信编辑:张文


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